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长期以来，我国农村金融发展严重滞后，难以满足农村金融需求，成为制约农村
经济发展的重要原因。近几年，农村金融的发展日益陷入困境：国有商业银行基本上
逐步退出了农村市场，农业发展银行业务范围十分有限，邮政储蓄更是只存不贷的“
抽水机”，金融资源从本就供给不足的农村地区大量流出。在农村金融领域仅存的正
规金融机构农村信用合作社，面临着服务品种落后、经营状况不理想、资产状况严重
恶化等问题，反而成为农村金融发展的沉重包袱。去年以来，农村信用社进一步启动
了公司制的商业化改革，出现了经营业务从农村地区转向城市区域的现象，农村金融
面临的挑战和困难并没有得到解决。
农村金融困境：历史的考察
１．商业银行的“商业性退出”
随着我国银行业的商业化和股份制改革的进行，国有商业银行逐步对农村网点进
行撤并，从农村和落后地区市场中逐步退出。即使是支农色彩浓厚的农业银行，也大
幅度精简在农村的分支机构和人员，基本退出了乡镇以下的农村金融市场。据统计，
到银行商业化基本完成的２００２年底，四大国有银行已撤并３万多家网点和分支机
构，保存的部分机构也大都失去了放贷等基本金融服务功能。
２．农村合作基金会的“中途夭折”
上世纪８０年代末期，随着农村经济的快速发展，农村合作基金会作为一种农村
金融合作组织在全国各地纷纷涌现。农村合作基金会最初由农民自发创办，逐步得到
了政府和有关部门的承认、鼓励和支持，对集中农村资金、满足农民生产生活需要发
挥了积极作用。１９９６年底，全国曾共有２．１万个乡级和２．４万个村级农村合
作基金会，融资规模大约为１５００亿元。
但是，农村合作基金会的发展很快偏离了合作金融的方向。基层地方政府出于扩
大支配财力、增强对农村金融资源控制的需要，对农村合作基金会的经营、贷款等进
行了频繁的干预。一些乡镇政府强行对公益性事业进行贷款，或者强迫基金会为一些
单位提供借款担保，甚至直接划拨资金来弥补财政资金缺口，造成了农村合作基金会
大量的呆坏账。同时，地方民政、劳动、供销社、计生委等部门都加入了创办基金会
、股金会的行列，在存贷款市场上恶性竞争，使得农村合作基金会的经营环境进一步
恶化。随着经营状况恶化，形成大量不良资产，最终在１９９９年，农村合作基金会
在全国范围内被取缔。
３．农村信用社的“制度性扭曲”
农村信用社在农村的发展历史并不短，尽管有着合作金融的名义，农信社自改革
开放之初就走上了官办的道路。１９８４年，农信社纷纷成立县级联社，成为农业银
行的基层机构；１９９６年又提出“办成农民入股、成员民主管理和为成员服务的合
作金融组织”的目标，并获得央行最后贷款人的许可。１９９８年后，在农村合作基
金会被取消后，农信社又接受行政性指导的“支农工作”。２００３年农信社启动新
一轮管理体制改革，试图以省联社模式的商业化改革来解决信用社的经营困难问题。
但是，随着商业化改革的深入，农信社的发展逐步向城市转移，对农村经济的支持力
度在不断弱化。
４．民间金融的“抑制性成长”
长期以来，农村资金需求迅速增长，但是农村有限的金融资源大量流出，农村金
融服务供给严重不足。尽管如此，监管部门对民间金融采取了抑制性政策，严格控制
农村金融市场的准入，严格监管农村金融机构，并陆续出台了一系列管制措施。１９
９８年国务院发布《非法金融机构与非法金融业务活动取缔办法》，１９９９年发布
《金融违法行为处罚办法》，对民间金融的业务进行严格的治理和整顿。然而，随着
农村经济的发展，不少地区地下钱庄、互助基金、私募股权基金、风险投资基金、当
铺等民间金融陆续出现。但由于政策的限制，民间金融的发展长期得不到法律的保护
也不受法律监管，使得民间金融受到很大的制约而发展缓慢。
农村金融困境的探讨
１．“商业性”还是“合作性”：农村金融的逻辑
合作金融是内生于农村经济的金融形式。金融业是一个信息不对称的行业。与城
市不同，农村经济主体数量众多而且分散，使得贷款者和借款者之间的信息存在高度
的不对称。商业性金融机构难以获得农村金融主体的足够信息，加上商业金融的规模
经济问题的制约，使得其在农村金融市场往往无利可图。事实上，正是因为农村金融
需求的分散性、担保机制的脆弱、贷款监督的高监督成本等原因，国有商业银行在商
业化改革后陆续撤离了农村市场。而在监管部门一方，对农村庞杂的金融体系进行监
管也面临信息的不充分、监管力量不足等问题，监管部门难以实现有效的监管。从经
济意义上讲，商业性金融在分散的农户金融需求面前，其金融服务是不经济、非效率
的。也正因此，农村信用社改革走上的商业化道路，其最终的结果也将是农信社进一
步远离农村市场。
合作性金融是合作社员联合起来自愿入股、团体互助的一种资金融通形式。与商
业金融不同，合作性金融是基于互助原则、共担风险的金融形式，其本质上是一种“
人合”即人的合作。合作金融组织与其成员之间，既是借贷关系，又是风险共担、利
益共享的合作关系。通过社员之间的互相了解、制约，将社员与金融组织的信息成本
内部化，来解决资金融通中信息不对称和监督成本高的问题。因而，小而灵活、依靠
内在约束机制的农村合作金融才是内生于农村经济的金融形式，也才能适应农村分散
的金融需求。
２．“官办”还是“私办”：农信社制度扭曲的逻辑
农信社发展的症结是政府信用对合作金融的腐蚀。农信社尽管有着合作金融的名
义，但在建立之初就戴上了“官办”的帽子。无论是作为农业银行的基层机构，还是
其后的人民银行管理以及其后的历次改革，都受制于背后政府的推动。在政府主导下
的农村信用社，社员不关心信用社的经营和业绩，而政府对数量庞大的信用社又难以
监督其经营管理，造成了信用社事实上的产权主体缺位。产权制度的障碍，使得农信
社的治理结构和管理体制趋于失效：既没有对经理层进行监督的激励机制，也没有对
管理层进行约束的信息机制，农村信用社的“三会”形同虚设，出现严重的内部人控
制现象，农信社的经营严重扭曲：地方政府视之为融资的平台，而信用社视地方政府
为靠山；存户视之为官办而不担心存款，经营者视之为国有而不关注贷款。因此，信
用合作社的经营既缺少合作金融的内部约束机制，又缺少商业金融的外部治理结构，
结果导致资产状况严重恶化，最终只能政府予以解决。可以说，农村信用社的合作金
融道路最终“合作无果”，不得不在政府主导下走上了商业金融的道路。在农信社的
商业化运作机制下，农信社对农村金融市场将更加“水土不服”，并将逐步退出农村
市场。
３．“堵”还是“疏”：严格管制的逻辑
官办农村金融倒逼了农村金融的严格管制。在计划经济时期大一统的金融体制下
，为了集中农村资金用于工业发展，对农村金融机构实施了严格的管制，农村金融机
构的主要功能是汲取农村资金。随着改革后农村经济的发展，政府主导建立了农信社
等农村金融机构，在满足农村金融的需求的同时，也保持对农村金融的支配权。但在
政府主导下建立的这些官办金融机构，经营管理能力较弱，而同时又执行较低的利率
政策，使得农信社的发展模式先天不足而缺乏竞争力。在这种情况下，如果放松对农
村金融的管制，这些官办金融机构就难以与各种民间金融进行有效的竞争，从而资金
将从这些官办金融机构大量流出，政府通过这些金融机构支配农村金融资源的目标将
难以实现。这样，政府不得不严格限制农村金融市场的准入，以保护官办农村金融机
构的发展，充当了官办金融机构的保护伞。（孙磊）
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