我国财政支持渔业发展分析以及政策思考

[摘要]我国对渔业领域的支持无论占财政支农资金的比例还是与发达国家相比都很低。

　　（中经评论·北京）一、财政对我国渔业进行支持的必要性分析
　　
　　1.渔业自身经济效率低。与传统农业相比较，渔业是高投入、高风险的产业。如捕捞渔民的生产水域和渔业资源多为公共资源，并且需要投入大量资金造船或购船和购置渔具，一旦由于资源原因渔业生产不好时，这些投资成本便无法收回且多数成沉淀成本。当渔业资源好而水产品产量增加时，由于后续储藏、保鲜、冷藏、运输、销售等加工和流通环节容量的限制，经济效益并不明显增加。但是当渔业资源状况不好时，捕捞产量下降，后续链条的所有单位将出现容量、劳动力过剩，经济损失很大。渔业资源还受气候、海洋环境变化等影响，经常出现资源量的起伏。
　　2.渔区经济发展的需要。渔区特别是海岛渔区远离陆地、交通不便，与陆地区域相比较，在经济发展和文化交往方面受到限制而出现差异。随着改革开放的深入、经济的发展、科学技术水平的提高，各地已逐渐显现出经济、技术、主导产业、消费趋向的差异。经济交往日益频繁，各地努力发挥其地理、资源优势，扩大产品的生产规模和产品市场辐射面。各地努力形成自己的主导产业、主导产品，以提高资源利用效益。尤其是近年来，陆地区域之间通讯、交通事业的飞速发展和日趋完善，区域之间优势互补、利益共享，有利地促进了各地经济的发展。与其相比，沿海渔区由于经济结构单一，保持传统的渔业捕捞生产，只能不断增加渔业捕捞量来维持其经济增长，目前已出现过度捕捞、渔业资源储量减少、品种退化、渔业投入不断增加但效益并不高、边际效益下降等现象。同时，许多渔区由于其地理位置的特殊性，与陆地区域相比较，在人才资源、资金资源、产品销售等方面有其不利的一面。因此，渔区的经济发展仍应以海洋开发为中心、持续健康地发展渔业经济，这对区域经济的发展至关重要。
　　3.渔业资源可持续发展的需要。由于海水养殖业因技术、资金等方面原因难以快速增长，我国海洋捕捞产品是国内水产品消费的重要来源，更是水产品加工、出口的主要依托和基础，一直是我国渔业关注的重点。尽管我国政府采取各种措施以控制捕捞强度，但受经济利益的驱使，收效甚微。目前我国出口产品大部分是海水产品且以捕捞产品为主，加入WTO后，随着相关成员国逐步取消市场准入限制，或增加配额，加大了对海洋捕捞产品的需求，加剧了海洋捕捞业的资源争夺和资源衰退。
　　根据海洋渔业的特点，资源储量下降到一定限额以后，资源的衰退速度将加剧，难以恢复或需要付出相当大的经济代价。目前，我国沿海海域绝大多数传统的经济鱼类资源已明显过度利用。对于已经形成的过强的捕捞能力，必须采取有效措施逐步缩减。需要调整现有渔业产业结构，缩减近海捕捞能力，适度发展远洋渔业、发展近沿海水产养殖业、水产品加工业和水产品流通业。需要努力改变渔区经济过分依赖渔业资源的现状，开拓相关产业，充分利用除鱼类资源以外的海岛、海域的自然资源和渔民、渔村文化遗产，开发以游钓和水上运动项目为特色的旅游业。实现渔业生产从重数量转向重质量、产值和效益转变，形成以渔业经济为主导的多元化生产格局，振兴渔区经济。
　　4.渔产品消费市场的需要。由于东方人的饮食习惯，日本、韩国以及我国台湾、香港地区的年人均渔产品消费量都是世界前几位。从国外发达国家的渔业发展历史或近20年来经济发展较快的我国东南沿海地区的水产品消费情况来看，随着经济的繁荣，人们生活水平的提高首先体现在饮食文化消费的急剧增加。人们从食品营养和食品安全考虑，对优质、高档水产品的需要明显增加。东部沿海城市已经连续几年出现本地生产和外地或国外输入的名特优水产品消费总量猛增，而多数传统养殖产品的区域市场趋于饱和，出现结构性供过于求，使常规水产养殖品种在国内市场中的销售价格连续几年稳中有降，出现常规品种养殖成鱼压塘现象。随着我国加入WTO和经济改革步伐的加快，中西部地区的经济发展和居民生活水平的提高，对水产品品种的调整速度和对中高档水产品的需求量都会迅速增长。世界水产品生产大国已经把注意力集中到具有巨大消费潜力的中国市场。挪威、美国、加拿大、澳大利亚及东南亚各国，已把开拓中国水产品市场作为他们发展渔业和水产品出口贸易的主要目标。
　　5.实现渔业发展目标的需要。今后我国渔业生产的发展目标，既要继续扩大我国水产品进出口贸易在世界水产品贸易中的份额，又要继续保证和保持国内水产品消费市场的需求和开发。由于沿海渔业资源的保护与合理利用，在较长时间内，我国沿海和近海捕捞业的发展将受到限制。因此集中发展远洋渔业、近海海水养殖业和适度发展内陆水域的淡水养殖业，坚持开发具有区域特色的水产品，充分发挥区域优势，特别是注意发挥区域自然环境的地理优势是我国渔业发展的必然趋势。我国农村劳动力资源丰富，随着农业技术的开发和农村产业结构的调整，更多的农村劳动力从传统的种植业生产转向其他就业岗位。由于多数渔业劳动力的补充来自于农村中的种植业劳动力，所以我国渔业的劳动力资源非常丰富，在发展我国渔业生产中将长期保持低成本渔业劳动力的优势。
　　总之，在新形势下，渔业产业结构和产品结构调整的任务繁重，而渔业企业和广大渔民的资金积累不足，随着水产品产量的增加，渔业生产的比较效益下降，社会闲散资金不会继续投入到渔业产业结构调整中。为了顺利实现我国渔业发展目标，中央和各级地方政府必须大力支持渔业产业和产品的结构调整，使渔业生产和水产品消费迅速趋向良性循环，从而保持长期稳定的渔业发展和水产品供给。政府对渔业的支持应当从过去主要支持渔民增加投入、扩大生产、增加水产品供给，逐步转向为主要支持渔民努力提高产品的技术含量和质量、调整内地和沿海主要渔区的经济成分、改善经济环境。
　　
　　二、当前财政对渔业支持存在的主要问题
　　
　　1.财政支持力度不够，不能满足渔业发展对资金的需求。目前中国渔业经济和产量处于快速发展和产业结构调整的关键时期，而我国中央和地方财政对渔业的投入有限，远远不能满足渔业发展的要求。 2005年，中央对渔业的财政投入达到10.8亿元，在财政支农总量中只占有很小的比例，而与日本等高渔业补贴国家相比补贴总量更小。
　　2.财政支渔资金管理不规范，支持政策发挥的效力有限。近年来，渔业补贴管理过程存在的问题越来越严重，如总体设计由于缺乏长远、整体性规划，导致有限的资金分散使用，难以形成合力；在一些具体项目的安排上，由于地方计划财务部门人员变动频繁、相关业务知识薄弱，导致项目管理弱化，降低了补贴资金的利用率；管理上由于缺乏有效的监督机制和责任追究机制，容易发生挤占、挪用、转移资金的现象，加大了渔业补贴资金运转的风险；部分地区补贴资金难以到位，挪作他用情况较为普遍。
　　3.补贴结构不合理，不能充分利用WTO相关规则和满足当前我国渔业发展的需要。补贴结构不合理主要表现为补贴结构中的“不可申诉补贴”（绿色补贴）的比重低，对于有利于保护海洋渔业资源又符合WTO要求的扶持水产养殖业补贴投入不足。如2005年，中央对渔业的财政投入总量中，仅有2.7%用于保护区建设、1.2%用于科教推广，二者加起来所占比例仅为3.9%。而渔业补贴资金更多地投入到渔港等“硬件”的建设上，不能解决渔业发展所面临的突出的制约问题。
　　4.补贴种类不齐全，不能充分反映渔民的迫切需求。补贴种类不够齐全是我国渔业补贴政策的又一突出问题，以渔业保险补贴为例，我国至今仍未出台相关的补贴政策。我国是一个渔业灾害严重的国家，从事渔业生产的劳动力达1300多万人，由于作业范围广、航程远，渔船遇险、发生意外事故和涉外事件的几率很高。近几年我国渔民、渔船遭无理抓扣等涉外事件呈上升趋势。因此，渔业保险补贴已成为渔民的迫切要求，这不仅关系到渔业的健康稳定发展，更关系到渔民的生命财产安全。
　　保险补贴是许多国家渔业补贴政策的重要组成部分。日本从1937年开始实施渔船互助保险，规定义务人保渔船的保险费由国家补助，比例高达30%－50%；再保险事项费用由国家全额负担；经营管理费用由国家全额负担。韩国有关法律明确规定，渔业保险由韩国水产业协同组合中央会共济保险部负责，排除了商业保险公司在渔业系统的竞争，并对开展渔船保险业务进行全面规范和强制推行，要求对于非盈利性的险种如“渔民保险”和“渔船保险”都采取义务加入制。而我国目前尚未出台此类补贴政策，只有部分省市有试点。由此可见，完善补贴种类、建立渔业保险体系已成为改革渔业补贴政策的当务之急。
　　5.欠缺统一、规范、详细的渔业补贴核算指标体系。我国的各类经济统计年鉴，各级政府的渔业主管部门的报表中，只见到较笼统的“科研教育”、“渔政管理和环境保护”、“基础设施建设”等指标，而对于各地实际出现的诸如“渔船燃油差价补贴”、“政府转移支付税收”、“企业技改新产品开发贴息”、“养殖贷款贴息”等内容，各地政府渔业主管部门的报表中或者合并到前面的大指标里，或者另立名称造成指标数据不精确或重复计算，这不利于渔业补贴的国际比较。
　　
　　三、财政支持渔业发展的政策建议
　　
　　（一）在现有的财政能力和WTO框架下，加大补贴额度
　　
　　解决补贴总量不足的问题，要在现有的财政能力和WTO框架下，加大补贴额度。我国目前已经进入以工补农的发展阶段，同时根据《WTO补贴与反补贴措施协议》，我国与日本、美国、欧盟、加拿大、韩国等国家相比，对渔业的补贴仍有相当大的提高空间，作为大农业中的渔业，可以参照世界其他主要渔业国家的单位产值补贴数额，结合我国的财政实力，充分利用规则条款，逐步提高补贴力度，切实满足当前渔业发展的需要，逐步解决制约渔业进一步发展的各种瓶颈，增强我国渔业的国际竞争力，保护我国渔业和渔民的相关利益。要扩展融资渠道，为渔业发展争取资金；更要从根本人手，深化财政体制改革。
　　
　　（二）对渔业补贴进行结构调整
　　
　　1.逐步提高综合开发、水产科技、病害防治、技术推广等项目资金在补贴中所占的比例。加大对综合开发项目的投入，积极开展多种经营示范项目建设，推广生态渔业、设施渔业、休闲渔业的建设，推动渔业结构合理化；加大对水产科技的投入，通过科研开发找到摆脱渔业发展困境的方法，为加速我国的渔业发展创造条件；加大对技术推广的投入，通过对渔民的技术推广和技术培训，把先进的技术送到第一线，走“科技兴渔”之路；除此之外，还要加大对病害防治体系和水产品质量安全监测体系建设的投入，加强水产绿色食品基地和无公害养殖小区的建设，提高水产品质量安全，促进水产品出口。
　　2.要尽快出台渔业保险的相关政策、法规，为政策性渔业保险工作的开展提供保障和支持。同时，呼吁整合社会力量，民政、财政、工商、金融、税务等部门相互配合，为建立政策性保险制度开辟绿色通道，形成国家立法、政府引导、财政补贴、渔民参与、行业自保的渔业社会保障体系。具体的措施可以借鉴日本、挪威等国家的做法，制定渔业灾害保险补贴、渔民失业保险补贴等新的补贴种类，加大对渔民的直接转移支付，维护渔民的切身利益。
　　
　　（三）完善渔业补贴体制。加强监督和管理
　　
　　解决补贴管理不规范的问题要从完善渔业补贴体制人手，加强监督和管理，要以法律形式将渔业补贴作为一项长期制度稳定下来。
　　1.制定渔业补贴的相关法律。可以先从制定《农业补贴法》或《农业投资法》人手，将渔业补贴作为其中的重要组成部分；也可以单独制定《渔业补贴法》，使渔业补贴政策有法可依。
　　2.完善补贴机制，强化补贴资金的管理。可以采取的措施：首先，着力改变目前补贴资金政出多门、管理重叠、政策不配套、效率不高的状况，逐步实行集中管理、依法补贴、分类处理，形成责权利明确的补贴体制；其次，规范管理，推行补贴项目预算管理的办法，保证补贴资金及时到位，避免挤占、挪用现象的发生；再次，要进一步加强相关各级财务人员的培训，强化业务知识，强化项目管理，健全财务制度，提高资金的利用率；最后，还应重视国家级水产品质量监控中心的建设，积极推行渔业标准化。加强对渔业生产全程质量监控和HACCP应用指导，提高水产品质量和食用安全性，满足不断变化的市场需求。指导水产绿色食品基地的建设和无公害养殖小区的建立，引导生产经营者加强渔业质量管理，通过质量工程树立品牌意识，创立名牌产品。
　　3.规范、支持符合WTO规则的补贴。我国政府应该重视WTO中对渔业的不可诉性补贴的投入，加大这些补贴的投资力度。这主要表现为应加强渔业科研和科技推广，增加科研开发（R&D）补贴。具体表现为，一方面，要重视国家级渔业现代科技研究中心和现代渔业经济研究中心的建设，依靠科技推动渔业结构调整；大力支持科技兴渔工程，加速水产科技新技术、新成果、新品种的应用和推广，提高生产力水平；推广生态渔业技术和健康养殖技术，减轻生态负荷，提高综合效益；进行渔业可持续发展的研究，确保生态多样性和资源可持续利用；通过渔业经济研究，规划建设全国性特色水产品出口产业带，针对河蟹、罗非鱼等具有竞争能力的优势水产品，构筑相应的优势区域和优势产业。另一方面，要重视国家级水产技术推广和技术培训中心的建设，加大技术推广服务系统建设的投资力度，开展各种教育培训工作。通过渔民科技培训与教育，把先进实用技术送到生产第一线，变为现实生产力。还要增加对落后地区的补贴，特别是增加这些地区渔业基础设施建设的投入以提高产量及产品竞争力。
　　
　　（四）针对渔业经济的特点，建立统一、规范的渔业补贴核算体系
　　
　　我国应尽快建立一套统一、规范、详实的渔业补贴核算体系，以避免因各地政府渔业主管部门的不精确计算或重复计算，导致国际社会误认为我国是渔业补贴大国。应建立一套完善的法律监督体制，确保政府下放的渔业补贴资金能够准确到位。（农业经济问题，中国农业大学经济管理学院）