双政发〔2015〕3号双鸭山市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见

                                                                                                                                                双政发〔2015〕3号

双鸭山市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见

各县、区人民政府，市政府直属和在双中、省直各单位： 　　近年来，我市养老服务产业发展迅速，取得重要成果，对应对人口老龄化、推动经济社会发展做出了积极贡献。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。当前，我市已经进入人口老龄化快速发展阶段，2013年底我市60周岁以上老年人口已达26万，2020年将达到33万，2025年将突破40万。为深入贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《黑龙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（黑政发〔2014〕9号）和《黑龙江省人民政府办公厅关于支持民办养老服务业发展的意见》（黑政发〔2014〕50号）。以下简称《意见》，加快全市养老服务产业发展，现提出以下实施意见： 　　一、总体要求 　　发展养老服务业要坚持深化改革、简政放权、创新体制机制、注重统筹发展，充分发挥政府基本保障的主导作用、市场资源配置的决定性作用、社会力量的主体作用和信息化的支撑作用，健全养老服务体系，逐步满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级、全面建设实力、秀美、幸福双鸭山贡献力量。 　　二、发展目标 　　到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业健康发展，实现养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域互动发展。 　　——养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等基本养老服务覆盖所有居家老年人。 　　——每千名老年人拥有养老床位数35张以上。护理型床位占养老服务机构总床位比例达到30%以上。每个县区有1所以上护理型养老服务机构。 　　——社会力量成为养老服务供给主体。民办养老机构床位占社会养老床位总量的比重达到70%，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，从业人员规模不断扩大。养老护理员培训率达90%，持证上岗率达80%。 　　——全面推进医养结合养老模式。全市要加强医养结合示范性失能失智老年人养护机构的改扩建建设，市级床位达到300张，县区级床位达到150—200张。 　　——产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，培育一批带动力强的龙头企业，发展一批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，打造一批养老服务知名品牌。 　　——发展环境更加优化。养老服务业政策法规体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。 　　三、重点任务 　　（一）统筹规划发展城市养老服务设施。 　　加强社区服务设施建设。在制定城市总体规划和控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规定要求的，要在2016年底前通过购置、置换、租赁等方式完成达标建设。养老服务设施不得挪作他用。到2020年，全市城市社区养老服务设施达129个左右。城市社区每1万人拥有养老服务设施达1000平方米以上。 　　整合社区服务设施资源。要整合社区公共服务设施，开发为老服务功能，每个县（区）修建一所多功能老年人活动中心。加强社区养老服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等服务设施的功能衔接，提高使用率，发挥综合效益。要整合所有涉老部门各项为老服务资源。各类具有为老服务功能的设施都要向老年人开放。 　　完善社区无障碍设施改造。要按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，加快推进社区各类服务场所的坡道、扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施无障碍改造，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造。 　　（二）大力推进居家养老服务发展。 　　建立居家养老管理服务网络。要加强居家养老管理服务网络建设，形成四级居家养老服务体系。要制定扶持政策措施，建立居家养老服务网络平台，积极培育居家养老服务企业和机构，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点，鼓励支持社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、托老所、老年活动中心等养老服务项目。要加强社会养老服务组织和人员的培训和指导。 　　建立居家养老综合信息服务平台。支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，借助现代信息通讯技术，广泛利用科技手段，大力发展老年电子商务，建立完善养老服务智能化系统和老年人信息数据库，将各类养老机构、养老服务站点、家政服务企业、120等资源整合纳入统一信息服务体系，及时回应老人的求助、求医等信息，为老年人提供多种服务。 　　（三）大力加强养老机构建设。 　　支持社会力量举办养老机构，简化审批准入程序。要根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构，及时发布机构和规划布局调整等信息。要在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构门槛，简化手续、规范程序、公开信息，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务产业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。 　　办好公办保障性养老机构。各县区公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和抚养能力，下同）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。要充分发挥公办养老机构的引领示范作用。每个县区要根据实际情况，新建、改扩建200张床位以上，重点满足城乡贫困家庭失能老人需求，集养护、康复、托管、临终关怀等医养服务和培训功能于一体的综合性老年人养护中心；每个县（区）要新建、改扩建不低于150张养老床位的综合性社会福利中心。 　　开展公办养老机构改制试点。鼓励有条件的地方积极稳妥地把专门面向社会公众老年人提供经营性服务的公办养老机构转为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。 　　（四）切实加强农村养老服务产业发展。 　　健全服务网络。要完善农村养老服务托底的政策措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，使农村五保老人老有所养。要支持加强中心敬老院、乡镇敬老院建设，健全农村五保供养机构功能，有条件的地方要积极改善设施条件，在满足集中供养对象的前提下，利用闲置床位向社会开放，惠及更多的农村老年群体。大力加强农村社区养老服务设施建设，结合幸福院工程、农村社区建设，充分利用、改造村集体的公共设施，在每个村建设200平方米左右的社区养老服务设施，为老年人提供日间照料等服务。到2020年，全市农村社区养老服务设施达482个，有条件的地方依托该设施建立居家养老服务站。整合农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等资源，面向老年人开放。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，帮助解决老年人实际生活困难。 　　拓宽资金来源渠道。进一步落实好《中华人民共和国老年人权益保障法》，有条件的农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，基地收益供老年人养老需求。鼓励社会爱心人士参与农村养老服务设施建设。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。 　　建立协作服务机制。支持城市公办养老机构与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。 　　（五）繁荣养老服务消费市场。 　　拓展养老服务内容。积极扶持和发展各类为老服务社会组织。鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，加强残障老年人专业化服务。探索开发老年住宅、老年宜居社区等老年生活设施，提高老年人生活质量。 　　开发老年产品用品。要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业开发安全有效的康复辅具、自助设备，满足残障老年人服务需求，支持企业研究开发老年人食品药品、保健品、服装服饰、电子智能手机等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。 　　培育养老产业集群。要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。要加快规范服务项目标准和设施安全标准化，不断提高服务质量。 　　（六）积极推进医疗卫生与养老服务相结合。 　　推动医养融合发展。要落实城市“三无”、农村“五保”老人的相关医疗保障政策，按照“先医治、后结算”的原则积极予以救治。要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年病慢性病防治和康复护理。鼓励闲置、效率低、床位利用率不足50%的厂企二级医院转型为养老护理院，创建医养结合型养老机构。医疗机构、社区卫生服务机构应为老年人建立健康档案，积极开展上门诊视、健康查体、保健咨询、开设家庭病床等服务。 　　健全卫生医疗保险机制。各级卫生行政部门对养老机构申请的内设独立医疗机构，在符合设置条件和标准的前提下，予以批准设置，在受理医疗机构执业许可申请20个工作日内完成职业验收，审查合格的予以执业许可。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，应将其纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，逐步推进城乡医保异地就医联网结算，解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。 　　四、政策措施 　　（一）完善投融资政策。各级政府要加大投入，逐年增加财政性资金支持养老服务体系建设。要完善扶持政策，吸引民间资本投资养老服务机构和企业发展。金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对各类养老服务产业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。对当年新招用高校毕业生、登记失业人员、就业困难人员、复员转业退役军人等，符合小额担保贷款申请人条件的人员达到机构（非劳动密集型小企业除外）现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并签订1年以上期限劳动合同的民办养老机构（非劳动密集型小企业除外），根据招用人数，给予最高不超过200万元的贴息贷款，贷款期限不超过2年，可享受中国人民银行公布的同期限贷款基准利率50%的贷款贴息，贴息资金由中央财政和市县财政各负担一半。银行业金融机构应不断创新金融服务品质与方式，积极改进信贷担保方式，支持养老服务业的可持续发展。允许养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款，国土资源、房产管理部门应予以办理抵押登记手续。支持养老机构以包括股权融资在内的各种方式筹集建设发展资金，各级财政出资的融资性担保机构应优先为符合条件的营利性养老机构提供担保。对产权明晰、管理规范、诚信度高、偿债能力强的民办养老机构及其建设项目，银行业金融机构应通过多种方式给与信贷支持。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励保险公司开发和完善养老机构综合责任保险险种。鼓励养老机构投保、保险公司承保责任保险。鼓励和支持养老服务龙头企业通过在境内外资本市场上市融资。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。 　　（二）完善土地供应政策。要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。有条件的县区要开通建设用地报批“快速通道”，实行一站式办公，从项目选址、用地规模、计划指标、定额标准等方面为养老服务业用地单位做好服务。将依法处置后由政府收回的城市闲置工业用地和社会公益用地，规划用途符合要求的，可优先安排用于养老服务项目建设，对使用存量建设用地的养老服务项目，优先予以办理供地手续。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。 　　（三）完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税，养老机构占用耕地的，符合规定的免征耕地占用税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费。对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费。对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费。养老机构按居民用户的80%交纳有线（数字）电视终端用户收视维护费，用水、用电、用热、燃气等执行民用价格，固定电话、宽带费用执行家庭住宅价格。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。制定和完善支持民间资本投资养老服务产业的税收优惠政策。工商部门登记的养老服务企业，按规定享受国家对中小企业、小型微利企业和家庭服务业的相应税费优惠政策。外资或合资养老服务企业或机构，享受相应的招商引资和养老服务产业优惠政策。 　　（四）完善资金支持政策。市、县区可安排部分资金支持养老服务业发展。各项养老服务业发展资金要归口管理，统筹使用，由民政部门根据养老服务业发展需要，制定年度计划，协商财政、发改部门同意后执行。要加快建立养老服务评估机制，建立健全对经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。公办养老机构、社区养老服务设施的维护资金、所需工作人员人头费和日常工作经费应列入同级财政预算，确保可持续运营，切实发挥作用。市、县可安排部分用于社会福利事业的彩票公益金支持发展养老服务业。要根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，适时提高养老保障水平。要制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施。 　　省、市、县要对符合条件的民办非营利性养老服务机构给予一次性建设补助和运营补贴，其中：申请省级一次性建设补贴的民办养老机构，床位在30张以上（含30张），对每张床位一次性给予2000元的建设补贴；申请市级一次性建设补贴床位在50张以上（含50张），对每张床位给予1000元的建设补贴，按5年给予阶段性资助，每年每张床位200元。享受一次性建设补贴的民办养老机构5年内不得改变经营性质。申请省级和市级运营补贴的民办福利机构，床位在30张以上（含30张），按入住满1个月的老年人实际占用床位数，每月每张床位给予100元的运营补贴（机构入住老年人数超过民政部门核准床位数的，按照核准床位数计发补贴），其中：省级福彩公益金每月每张床位补助50元，市级对区级（县级对县级），每月每张床位补助50元。对全市养老机构投保社会综合责任保险给予适当补助，对城乡低保、低保边缘户家庭中60周岁以上的失能老年人，给予适当养老补贴。 　　（五）完善人才培养和就业政策。教育、人社、民政部门要支持高等院校和中等职业技术院校开展养老服务学历教育，增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。鼓励有条件的院校开展继续教育和远程学历教育。市、县区要采取政府补贴的方式，加大养老护理人员专业培训力度。各级民政部门要抓好培训基地建设。 　　养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法为其缴纳养老保险、医疗保险、人身意外伤害保险等费用，提高职工工资福利待遇。对在养老机构从事一线养老服务工作并取得相应国家资格的护理员给予相关补贴。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。 　　（六）鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务等，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务的公益慈善组织和为老服务志愿组织，开展志愿服务活动。倡导社会各界爱心人士参加养老服务志愿活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记、服务储蓄制度。加强基层老年协会建设，保证老年协会有人员、经费、活动场地和定期活动。 　　（七）切实保障投资者的合法权益。凡捐资兴办的非营利性养老机构，所有净资产归社会所有，机构停办后，由行政许可部门负责统筹，积蓄用于养老服务事业；其余民办非营利性养老机构、小型家庭养老服务机构，出资者拥有实际出资额（包括存续期间追加投资额）的财产所有权。 　　（八）积极发展季节性旅游养老产业。各县区要充分利用生态环境、季节气候和历史文化资源等有利地理优势，积极探索或在原基础上拓展候鸟式养老、寻根风情游、中俄避暑等季节性旅游养老服务，打造适宜当地特色品牌。可以通过省、市、县区等老年协会和民间合法中介组织，推出养老季节套餐服务和特色品牌旅游线路，为本市和外地老年人提供适合其身心特点的中长期季节性休闲旅游，促进老年人养老旅游业健康有序发展。 　　五、组织领导 　　（一）健全工作机制。各县、区要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划和政府重要议事日程，列为服务业重点发展领域，制定和组织实施养老服务产业发展专项规划。建立完善政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制。民政、发展改革、财政、老龄工作机构要充分发挥规划建设、综合协调、规范管理和督查指导作用；教育、公安消防、人口计生、国土资源、住建、规划、人社、电信、税务、金融、质检、工商、食品药品监管、残联等部门要各司其职，及时解决养老服务产业发展过程中遇到的问题，落实相关优惠政策，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。 　　（二）强化养老服务规范管理职责。 　　1.要落实相关部门在养老服务产业发展中的监管职能，公安、消防、卫生、安监、质监、建设、民政等部门要按照各自职责，对新建或运营中各类养老机构进行监管。公安部门要对污辱、虐待、欺骗、以及其他侵犯服务对象合法权益的行为依法进行监管和处罚；消防部门要对养老和为老服务单位的消防情况进行监管；卫生部门依据相关规定，切实做好食品卫生安全监管；公用部门要对煤气设施进行监管，严防煤气中毒和爆炸、失火等恶性事故；质监部门要对承压锅炉、气瓶和电梯进行监管，严防特种设备事故；建设部门要对养老机构是否符合《老年人建筑设计规范》进行监管；市级民政部门负责指导直属事业单位养老机构和市级注册登记的养老机构安全管理工作；各县、区民政部门主要负责指导农村社会福利服务中心、本辖区内所有民办养老机构的安全管理工作；各养老机构法定代表人是本单位安全管理工作第一责任人，对本单位安全管理工作负主要责任。落实街道办事处、社区和驻地派出所职责，街道办事处、社区和派出所要对辖区内民办养老机构进行日常管理，如发现有未经批准私自开办养老机构的必须及时上报，并由公安、消防、卫生、民政等部门联合予以处理。 　　2.加强对非法养老机构的打击查处力度。要落实养老机构安全管理规定，对符合条件的办理各项审批手续；对不符合条件的由民政部门依法予以取缔。对已下发《取缔告知书》的养老机构，继续经营且不符合消防安全条件的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对相关负责人进行治安处罚，消防部门和派出所予以查封。 　　（三）强化行业监管。各级民政部门要制定养老机构行政许可和管理办法，健全养老服务的准入、退出、监管制度；指导养老机构完善管理规范、改善服务质量；及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。物价部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要健全养老服务业标准体系，建立完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对养老服务业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。要建立养老机构信息服务管理网络，实行入住老人实名制管理。 　　（四）加强督促检查。要加强养老服务业发展工作绩效考核。各县、区要结合实际抓紧制定具体实施意见。市政府相关部门要根据本意见确定的重点任务分工，结合实际，及时制定具体政策措施。市养老服务业工作领导小组要加强对本意见落实执行，监督检查和工作协调等情况，及时向市政府报告有关情况。