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８月１３日国务院公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》
（２４号文），明确要求：加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低
收入家庭住房困难的政策体系。
可以看出，面对各地房价快速上涨，政府已经意识到住房保障问题的重要性，并
希望建立一套有效的住房保障体系或采取“双转制”的方式来解决低收入家庭居住问
题。８月３０日，建设部副部长齐骥在国务院举行的新闻发布会上表示，“十一五”
期末，全国廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。同时，中央编办已
经批准建设部独立设置住房保障与公积金监管司，进行相关管理。
住房保障是社会保障的重要组成部分，是随着经济与社会发展水平提高而产生的。
其实质是依靠政府的力量解决中低收入家庭的住房困难。
由于住房本身的特殊性，决定了住宅市场的特殊性。因此，即使在市场经济国家，
在住房资源紧张的情况下，解决居民的住房问题，既要依靠市场的调节作用，也要发
挥政府的保障作用。
在这样的背景下，我们认为，首先认清住宅市场的特殊性，才能制定合理的住房
保障政策，才能使之符合社会经济发展规律。在此基础上，才能进一步出台及落实好
相关政策细则。
住宅及住宅市场的特殊性
住宅是商品社会中最特殊的商品之一，尤其是其社会保障性明显的特征，导致住
宅政策的制订与执行，与其它一般性社会经济政策不同，必须充分考虑住宅的特殊性。
保障性住房和商品性住房是城市住房的两种形式，二者与土地资源、住房需求、居民
收入水平等因素相关，彼此关联，共同发展。离开保障性住房的发展去发展商品住房，
是片面的；离开商品住房的发展去发展保障性住房也是片面的，任何一种片面的发展
都不能全面解决居住问题。
由于住宅具有不可移动性、稀缺性和消费的不可替代性等特点，注定了住宅不能
完全由市场来配置。在市场配置的同时，必须借助政府的力量来保护中低收入家庭的
基本居住需求，实行“双轨并行”。高档住房，完全由市场机制来配置，保障性住房
则需要政府支持。
住宅除了所有权权属外，通常还同时具有使用权、租赁权等，在很多国家和地区，
个人对于住宅土地拥有的只是使用权。因此，从住宅交易市场看，可以分为产权交易
（买卖和转让）、使用权交易（出租）、抵押等。使用权交易，形成了住房租赁市场，
这无疑是对住房使用的巨大补充，尤其是对于住房保障而言，保障性住房不应是狭义
的所有权的保障，更主要的是使用权的保障。
住宅权益市场的多样性，使得住房政策具有多层次性。既有完全产权的商品住宅
的保障，更应该重视不完全产权（例如我国的经济适用住房），而租赁住宅则是住房
保障的最重要的措施。
加强监管，建立有效金融体系纵观世界各地的住房政策，基本上包括规划管理手
段、土地供给手段、财政税收手段、货币金融手段、保障性手段、其他管理手段等。
根据住宅及住宅市场的特点，这里提出应该重视的三个方面。
第一，直接保障政策
也就是向符合条件的居民直接提供保障性住房。根据前一时期经济适用房和廉租
房的经验，特别需要注意的是供应的对象和供应的标准问题。
（１）供应的对象
界定政府保障性住房的目标群体，明确受惠对象。主要应界定于居住所在地或户
口所在地、无房或人均住房面积在规定标准之下、家庭收入符合一定条件的，作为目
标群体。政府保障性住房目前主要是经济适用房和廉租房，其中以前者为主。两限房
也应该考虑到这一体系的高端中，目前来看，政府主要是根据收入状况进行限定，建
议一方面先满足最迫切群体，另一方面逐步扩大供应群体，综合考虑最迫切和最多数
的双目标。
（２）供应的标准
保障性住房的供应标准应严格把关。目前的“两个７０％以及限价房政策，没有
完全划分商品房和保障性住房的界限。下一步的政策细则在总体上考虑全社会的住房
供应体系结构下，针对商品房和保障性住房应采取不同的政策。商品住房主要依靠市
场机制调节，政府政策重点应主要在完善市场机制方面；政府可以对于保障性住房的
供应标准进行限制，例如供应的区位、面积、户型、设施标准等，有利于保障性住房
政策的进一步落实。
第二，金融创新
房地产市场离不开金融支持，住房保障同样如此，而且需要特殊的金融支持。需
要充分借鉴国际经验，努力为住房保障制度建设一套有效的金融支持体系，拓宽资金
来源渠道。借鉴相关经验及研究，可以有以下几个方面。
首先，可以充分利用政策性金融的资金支持。一是建立专门的住宅政策性银行，
集中各类政策性资金，用于支持公共住宅建设。除了政府财政注资、允许发行住宅储
蓄债券之外，还可以通过法规形式把各类公共住宅出租出售收入、地方土地出让金的
固定比例，用于增加住宅政策性银行资金。在对住宅供给的金融支持方面，既可以对
地方廉租房等公共住宅建设提供优惠贷款支持，也可对符合条件的个人自建住宅予以
融资便利。二是重整对住宅需求方的融资支持。现有对购房者具有政策性特征的贷款
支持只有住房公积金制度，但该体系目前运行效率较低，并未体现出对中低收入者应
有的支持。应该以住房公积金改革为核心，全面改善对特定人群个人住宅信贷的支持。
可以考虑把住宅公积金纳入专门的住宅政策性银行进行管理，并把公积金贷款业务从
商业银行转移到住宅政策性银行，进而统一并扩展政策性个人住宅信贷的渠道。三是
可以由住宅政策性银行或地方政府的特设机构，来统一管理住房维修基金等与居民住
房福利密切相关的资金，防止现在由开发商或物业管理下的腐败和滥用行为。
其次，可以在公共住宅建设中全面推进金融创新，广泛利用新的金融工具引入市
场化资金。一是可以利用基金形式。例如成立专门的廉租房信托投资基金，以未来的
出租收入作为现金流保障。美国在１９６０年就出现类似基金，到１９８６年采取专
门税收优惠后得以迅速发展。二是可以允许合适的信托公司开展公共住宅信托业务，
以公共住宅出租出售收入为收益保障，既为广大投资者提供一个风险较小、收益稳定
的投资品种，也能为公共住宅建设聚集广泛的社会资金。三是利用资产证券化，包括
对公共住宅建设贷款的证券化、对中低收入者的政策性住房抵押贷款的证券化等，目
的都是增加流动性以及金融资源运用效率。
最后，健全住宅保障体系，一套有效的政策性金融担保体系也不可或缺。可以借
鉴国外经验，成立专门的国家住宅贷款保险公司。一方面对特定住宅政策性金融业务
提供最终贷款或存款保险。另一方面对低收入家庭或特定群体的住宅贷款提供担保，
通过该机构使符合条件的购房者得到最高住宅贷款，可以收取一定的手续费。
第三，综合管理
保障性住房目前还是新事物，保障性住房的实施落实，需要政策、金融、规划、
土地等多方面的配合，因此，综合管理十分关键。目前，我国已经决定成立住房保障
与公积金监管司，作为保障性住房供应的政府管理机构。与此同时，地方政府也要成
立专门的、以发展保障性住宅为职能的机构。相关的各项细则需要各部门协商、逐渐
出台。
我国１９９８年的房改，是从计划经济向市场经济转变，住房制度侧重于向市场
经济的明显改变。而随着市场经济的深化，特别是社会经济发展水平的提高，解决中
低收入居民住房问题、提供保障性住房，必将成为政府住房政策的重要内容。从住宅
及住宅市场的特殊性出发，我们期待符合社会经济发展规律的住房保障政策将进一步
出台及落实。
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