中国电信业产权的经济学分析

   近年来，中国电信业进行了大刀阔斧的改革，如1994年成立了中国联通公司，2002年再次分拆中国电信，一个有效竞争的市场结构初步形成。但是，目前我国电信市场竞争格局仍有不尽如人意的地方。从各具体业务市场来看，我国有六家基础电信运营公司，固定电话网发放了五张牌照，移动电话网发放了两张牌照，总体来看，电信市场垄断性仍然比较强，竞争主体数量偏少、市场集中度偏高的问题在各业务市场普遍存在，这显然不利于有效竞争格局的进一步形成，影响了市场竞争效果和资源的有效配置。

    构造有效竞争的市场结构是行业监管部门等持之以恒的战略目标，事实上，什么是有效竞争的市场结构、如何构建有效竞争的市场结构、如何保持有效竞争的市场结构都是需要在理论和实践中解决的问题。形成有效竞争的因素有很多种，其中，产权制度无疑是最重要的因素之一。产权的最重要功能是有效配置资源，而有效竞争的表现形式也是有效的资源配置。因此，产权与有效竞争有着千丝万缕的联系。本文主要从经济学的角度研究产权制度与有效竞争形成之间的关系，总结中国电信业产权结构现状及问题，进而提出进一步推动电信业产权改革的思路。

    一、产权制度与有效竞争关系分析
    1．产权理论综述
    产权理论主要研究现代市场经济中产权及其结构和安排对资源配置及使用效率的作用和影响，是20世纪60年代由美国经济学家罗纳德·科斯在对前人理论反思、批判和修正的基础上得出的。

    产权理论独特之处在于特别强调“产权”和“交易费用”在现实经济生活中的作用，在现代市场经济中，产权制度最主要的功能在于能降低经济活动中的交易费用，提高资源配置效率。构建合理的产权制度安排对于国有大型企业非常重要，这也是现代企业制度的基石。

    2、产权制度与有效竞争的关系
   （1）产权制度对有效竞争形成的传导机制
    产权制度的功能是降低交易费用和提高微观资源配置效率，有效竞争的重要解释因素就是资源配置宏观效率的优化。从传导路径看，产权从两个方面对有效竞争的形成产生作用：一是从政府角度，合理的产权制度对政府形成有效制约，使政府各部门各司其职、各负其责，并相互制约；二是从企业角度，合理的产权结构对企业形成有效的激励机制，进而导致微观资源配置的高效率，并最终促进有效竞争市场的形成。
   （2）产权制度通过政府促进有效竞争的形成
    政府在产权制度的形成和变革中起着无可替代的作用。政府通过产权制度改革可以解决政企、政资不分问题，而政府本身对有效竞争的形成负有不可推卸的责任，政府要承担所有者、监管者和宏观调控者的职能，前提条件是必须首先明确各政府部门的职责，产权是核心因素。政府作用边界是为产业发展创造一个公平公正、有效有序的市场竞争环境。

    政府是由不同的部门组成的，政府管什么、如何管以及政府之间如何分工，是电信业的一个基本问题。政府在电信业中扮演几个角色：基于国有资产代理人的所有权人角色、基于公共管理责任而产生的宏观管理角色、基于特殊行业要求而形成的监管角色等。

    （3）产权制度通过企业促进有效竞争的形成
    从企业的角度看，产权制度核心问题是解决公司治理结构问题，最关键的是决所有权和经营权分离之后的委托——代理问题，建立有效的激励机制，使所有者和经营者共同分享剩余索取权。产权制度通过有效资源配置对有效竞争市场的形成发挥作用，其中介就是公司治理结构。公司治理一直以来都是一个世界性的难题，上市公司治理结构存在明显缺陷，也被认为是中国股市一系列问题的主要症结之一，而对于中国上市公司而言，一些先天的不足使改善治理的难度增大。近年来，包括中国证监会在内的各级监管部门通过出台一系列相关的法规，正在使我国上市公司治理走上制度化的道路。

    二、中国电信业产权改革几个关键问题的探讨
    在社会主义市场经济条件下，由于电信业在国民经济中具有基础性、战略性和先导性作用，因此国有资本必须维持在电信业的关键控制力。此外，国有企业是否代表低效率、决定公司绩效的电信企业产权结构是什么，这些都是值得探讨的问题。

    （1）国有经济必须保持关键控制力
    国有企业产权改革问题的提出，产生于我国基本经济制度，是我国国有经济战略性重组的必然要求。公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度，尽管公有制经济有多种有效的实现形式，但是最基本的形式还是股份制，国有经济或者绝对控股，或者相对控股，或者只是参股。电信业是国民经济的基础产业、战略产业和先导产业，国有经济必须对其保持控制地位。从单一的企业来讲，国有资本不一定控股，但是从整个产业的角度来看，国有资本必须控股。这是由我国基本经济制度和电信业的基本属性决定的。

   （2）国有企业不代表低效率，私有企业也不代表高效率
    产权制度改革并不等同于私有化。我们认为，国有和私有在大型企业中并不十分重要，因为在这样的大型企业中，几乎所有的成员本身都不是所有者，因此不考虑背景，仅笼统地谈国有企业还是私有企业更有效率都是没有意义的。而新古典经济理论认为，效率主要根市场和激励有关，而不是所有制。尽管有人认为私有企业更富有成效，但这往往是因为私有企业面临着富有竞争力的市场环境，而不是因为所有权为私人。

    实际上，即使同样进行了股权改革，得到的结果也可能大不一样。到2002年底，法国电信、澳大利亚电信、韩国电信、意大利电信，都已从国有独资企业改成了国有控股、参股甚至完全私有的公司，但带来的治理效率存在很大差异。

    国有独资改为国有控股的有澳大利亚电信和法国电信等。改制后，法国电信并未下功夫完善公司治理，效率仍然低下；相反，澳大利亚电信对公司治理进行了较大的改革，也带来了较高的治理效率。把国有独资改为私人企业有韩国电信、意大利电信等。随着产权的变化，韩国电信对公司治理进行了彻底改革，带来了较高的治理效率；而意大利电信并没有因产权变化而改革公司治理，效率仍很低下。另一方面，新加坡在国家所有制基础上进行的电信业改革也很成功。

   （3）谁来监督监督者
    我国电信企业都是股份制企业。从产权的角度讲，股份制组织形式带来了巨大作用，马克思曾给予充分肯定。当然，马克思和亚当·斯密也以十分相同的理由指出了股份制存在的问题。斯密说：“这种公司的董事们，所经理的是他人的钱而不是自己的钱，不能期望他们像私人合伙的合伙人对自己的钱那样，兢兢业业地去管理。”从委托——代理关系来看，我国国有企业与发达国家上市公司，有一样的地方，也有不一样的地方。相同的是经营班子经营的资产都是别人的，不同的是国企的代理人问题和委托人问题更加严重。在委托——代理问题上，虽然它们同样存在信息不对称以及由此引起的道德风险和逆向选择问题，但与国外的现代公司制度比较，我国国有企业具有不同的制度背景、产权结构和市场环境，这是我们在设计好的产权制度及其配套制度时必须注意的。

    在此问题上，新加坡淡马锡（Temasek）的一些经验值得研究借鉴，比如，政府不干预淡马锡集团及其下属公司的经营管理事务，淡马锡也不参与下属公司包括全资、控股公司的经营管理事务。

    三、中国电信企业产权结构现状及问题
    我们来看一下如何构建有效竞争的市场框架。构造有效竞争的市场框架途径有二：一是增量改革，引入新的市场竞争主体；二是存量改革，重组已有市场主体。实际上，为构建有效竞争的市场框架，我国政府已经做了很多工作，如1994年引入联通公司，两次重组中国电信，把市场竞争格局从“六加一”改革到目前的六家基础运营商，而且都已成为国资委控股或者独资的企业，这些既是产权结构不断改革的过程，也是市场结构不断完善的过程。

    1．中国电信企业产权机构现状
    我国六家基础电信运营商都属于国资委管理的中央大型企业。电信业资产总额为1.4万亿元人民币，占国资委管理的国有资产总额7.5万亿元人民币的18.7%。从是否上市的角度看，我国电信企业产权结构可以分为两类，一类是上市公司的产权结构，另一类是非上市公司的产权结构。

    （1）上市公司的产权结构
    对于上市公司，国资委实行的是间接控制：国资委全资拥有集团公司，集团公司控股上市公司。中国移动、中国联通、中国电信和中国网通属于上市公司。

    中国移动
    中国移动(香港)集团有限公司通过其全资拥有的子公司中国移动香港(BVI)有限公司，间接持有上市公司约75.6%的股权，而中国移动(香港)集团有限公司则属于中国移动集团公司在香港设立的全资子公司，因此实际上，中国移动集团持有上市公司约75.6%的股权，剩余约24.4%的股份由公众股东持有。

    中国联通
    中国联通在纽约、香港、内地同时上市，中国联通集团公司通过中国联通(BVI)有限公司和中国联合通信股份有限公司间接持有中国联通上市公司62.9%的股权，上海A股市场公众股东持有14.52%的股份，香港、纽约公众股东持有22.58%的剩余股份。

    中国电信
    中国电信集团公司拥有上市公司72.09%的股权；国内其他国有股东持有10.76%的股份，其中，广东省广晟资产经营有限公司持有6.94%，江苏省国信资产集团管理有限公司持有1.18%，浙江省国信财务开发公司持有2.64%；公众股东持有上市公司17.15%的股权。

    中国网通
    中国网通集团通过中国网通集团（BVI）有限公司，拥有上市公司70.49%的股份；五家中国股东拥有4.5%的股份（其中，山东省国有资产监督管理委员会2.27%，中国科学院、国家广播电影电视总局属下的国家广播电影电视总局广播影视信息网络中心、中铁通信中心、上海联和投资有限公司各0.56%。以上五家中国股东持有的所有普通股都以中国网通BVI的名义登记，中国网通BVI以信托方式代各股东持有这些普通股）；中国网通基金L.P.拥有6.76%的股份；公众股东拥有18.2%的股份。

   （2）非上市公司的产权结构
    对于非上市公司，国资委实行的是直接控制，即国资委全资拥有集团公司。这类公司包括中国铁通和中国卫通。

    2．中国电信企业产权结构存在的问题
    客观地讲，我国电信业产权结构改革已经取得了很大成就，但是仍然存在一些问题和不足，包括以下几个方面。

    （1）国有产权过于集中
    根据刚才的分析可以看出，国资委控制了上市公司绝大部分股权，通过集团公司间接控股中国移动75.6%、中国联通62.9%、中国电信72.09%、中国网通70.49%的股份，而对于非上市公司——中国铁通和中国卫通更是全资拥有。与之对应，有国家背景的董事在董事会中占绝对优势。国资委承担国有资产保值增值的责任，这就产生了第一个问题，谁来监督监督者，或者说谁来监督国资委履行其职责？第二个问题是国资委与其他部门（例如行业监管机构）如何合理划分权责，如何履行职责？理论上看似容易的事情实践上可能行不通。

   （2）公司治理结构存在问题
    客观地说，通过引入有效竞争以及企业重组和上市，中国电信企业无疑已经初步建立了与国际资本市场相对接的公司治理结构。然而，我们又不得不遗憾地承认，当前，包括上市公司在内，企业的法人治理结构仍然不很规范，重点表现为大股东侵犯小股东的权益，国有股东侵犯非国有股东的权益。比如，2004年11月初，政府“突然”下文件，中国电信、中国移动、中国联通三公司高管进行了互换。政府为什么可以这样做？就是因为它一股独大。当然，一股独大不一定会引起公司治理结构不完善，其深层次原因是一股独大却没有形成相互制衡的机制。国有股有政府背景，企业经理人看政府的脸色行事，而不是面对全体股东。这种状况现在还相当普遍而且很严重。

   （3）产权体制改革为行政所主导
    产权改革不应该由政府主导。国有大型企业产权结构改革的关键是分权管理。产权制度改革关键问题并不是通常理解的私有化，而是要进行分权管理，私有化仅是产权改革的一种路径选择。分权管理就是在大型企业中存在几个相互制衡的股东（无论是国有还是非国有），电信公司上市是走向分权管理的第一步，但是由于大股东和小股东的地位极不对称，这种上市公司在产权结构上的弊端也显而易见。比如，作为上市公司最大股东的集团公司可以“随意”干预上市公司的经营（二者的高级管理人员可能是合一的）；而作为集团公司的老板的国资委可以用行政命令方式重组电信企业等等。

    我们认为，从整个产业的角度看，国有资本在保持关键控制力的前提下可以适当下降。但是，从促进有效竞争的角度看，对大型电信企业来讲，首先不一定是降低国有资本的问题，而是降低国资委直接控制的资本份额。我们知道，所有者与最终企业之间的层级越多，所有者对最终企业的控制力就越微弱。分权是改革的关键，引入外资、民营资本可以形成分权制衡，而引入包括国有资本在内的机构投资者等新股东同样可以形成分权制衡的效果。所以我们特别强调降低国资委直接控制的资本，而不是降低国有资本。这样也并没有降低国有资本在电信业的终极控制权。

    四、从形成有效竞争角度对完善中国电信企业产权制度的政策措施建议
    产权改革与有效竞争之间存在直接或间接的关系，通过产权制度改革可以为形成有效竞争的市场结构提供有利条件。产权改革是系统工程，仅仅针对产权进行改革是远远不够的，真正的解决之道还在产权外，包括金融体制改革——解决银行硬约束问题、上市公司的全流通——解决股权分散化问题、不同政府部门的相互监督——解决统计监督问题等等。另外，产权改革还要规范电信业走向良性竞争的监管体系，建立和完善科学、有效的电信产业发展政策。具体到电信业产权制度改革，需要做到以下几点。

    1．完善公司治理结构
    目前，国企改革最重要的任务是建立现代企业制度。建立规范的法人治理结构是建立现代企业制度的关键，如果法人治理结构不规范，所建立的现代企业制度就会是虚假的，名似而实不至；如果要规范，就应该痛下决心向国际标准看齐，而不应该过多地强调所谓的“中国特色”。

    在经济全球化和电信业国际化持续深入的过程中，电信企业显然不能将改制、上市简单地等同于建立现代企业制度。尤其要注意的是，在上市公司职权安排上，国家作为控股股东，应严格遵守《公司法》规定，只能在股东大会和董事会上行使权力，不能超过这个范围，更不能无限制地行使所有者的职能。此外，企业家才能是创新的关键因素，我国大型电信企业已经开始尝试聘请高级职业经理人，但仍亟需完善职业经理人制度。

    2．稳妥推进上市公司“全流通”
    从存量改革的角度讲，分权管理就是指引入更多的市场主体。对大型企业来讲，不必考虑市场主体的所有权属性，只要“股东”之间能够相互制衡，那么产权结构就是合理的。在国有大型电信企业改革进程中，不能一提到产权改革就想起引入非国有资本，应该给予国有资本和非国有资本同等的权利，即允许外资、民有资本（包括民有上市公司）等非国有资本进入电信业，也要允许属于不同管理主体的国有资本，即不属于国资委管理的国有资本进入电信业。其中，最根本的原则是在产权清晰的前提下进行分权改革。

    考虑到电信业利润仍然较高，因此，引入更多的国有投资主体也有利于国有资产保值增值。在这一点上，国有企业保值增值和有效竞争是不矛盾的。不断扩大上市公司股份份额，稳妥推进上市公司“全流通”，尤其是引进机构投资者，对第一股东形成有效制衡和监督，最终有利于完善公司治理结构。

    3．并购重组路径选择：政府引导、市场选择
    并购重组是企业进入新的市场扩大市场份额的重要手段，是促进市场形成有效竞争的手段之一。在我国，基础运营商都是国有企业和全国性运营商，产业重组有其特殊性，应该在加强政府引导和管理的前提下，首先发挥市场的主导作用。哪些企业重组、如何重组、何时重组等问题应该是市场选择的结果，而不是行政主导，应体现政府对市场重组的信息协调和产业引导作用，充分确立企业市场主体地位，促进电信企业主业的可持续发展。因为基于政府主导的产业重组不能使企业竞争力得到进一步磨炼，不能保证全社会资源得到合理配置，最终不能实现有效竞争的目标；而通过市场竞争实现优胜劣汰，则能使企业竞争力进一步提升，资源进一步优化配置，产业实现蓬勃发展。