电信市场环境分析与提高监管能力的思考

    各省通信管理局成立五年来，面对波澜起伏、复杂多变、竞争激烈的电信市场，认真贯彻国家电信市场监管政策，采取积极、稳健、务实的电信市场监管策略，做了大量有效的监管工作，积累了大量的监管经验，及时化解了电信市场竞争中出现的问题和矛盾，在电信行业中，逐步树立了通信监管部门的形象和威信，得到了电信企业的认同和赞许，建立公平、有效、有序的市场竞争环境离不开电信监管机构的监管已成为政府、企业、社会的共识。同时我们也应看到，由于我国电信市场经济刚刚起步，还处在市场经济初期，电信市场经济的法制环境、竞争结构、竞争理念、监管体制、监管政策理论以及监管实践等都有待进一步的完善。因此，在目前政策环境下对如何进一步提高省级电信监管机构的监督管制能力进行探讨是非常必要的。本文就此谈一谈个人认识，供大家研讨。

    一、电信市场监督管制环境分析
     近年来，我国电信市场监管工作者在信息产业部的领导下历经几年不懈的努力，针对我国电信市场经济改革的实际，创新了很多监管方法，已在法律、经济、技术、行政、制度、社会舆论监督等方面基本形成了对电信市场监管的基本框架，《电信法》呼之欲出，为我国电信市场初步建立公平、有效、有序的市场竞争环境做出了贡献。但由于目前我国的电信市场经济还处在市场经济结构的调整改组、改革的过程中，电信市场管制体系环境还有待完善。其表现如下。

    1.电信市场管制缺少经验，特别是缺少适合我国国情的具有前瞻性的理论指导。一是从国际上看，在市场经济发达的国家是先制定市场法律规则，再培育形成市场，而我国正在走着具有中国特色的一边建立电信市场经济一边建立法律规则的道路，这是一个全新的课题。二是从1994年联通公司建立算起，电信市场经济体制改革至今不过10年的时间，对电信市场监管经验的积累若从政企分开建立独立的电信行业监管队伍算起才不过几年的时间，因此理论和实践的匮乏是我国进行电信市场监管必须面对的现实。

    2.电信市场管制缺少法律的支持。一是依法行政是我国的基本国策，但目前适用于我国电信市场经济管制的行业法律还未形成，国家级的法规仅为一部《中华人民共和国电信条例》，显然其法律体系建设还不完整。二是政企分开以来信息产业部针对电信市场的发展及时出台了较多的部颁规章和规范性文件，初步形成了以法律、技术、行政、经济、制度和社会监督为手段的对电信市场经济监督管制的基本框架。但由于缺少充分的法律依据，法律力度不大，影响了执行效果。三是电信市场管制手段还带有传统行政管理和阶段性色彩，如被称为电信市场经济管制“上方宝剑”的《国务院办公厅转发信息产业部等部门关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》（75号文件）、《关于加强依法治理电信市场的若干规定》（453号文件）。今后用行政管理手段治理电信市场经济的方法将随着电信市场经营、投资主体的多元化，资本产权结构的改变，外资的介入，股份制度、法制体系的完善逐步弱化。

    3.电信市场监管体制不完善。一是电信市场监管体制改革还不到位。目前电信市场管制实行政监合一的体制，使监管机构既负有通信市场监管的责任，也负有国有资产增值保值的任务，这种目标的双重性弱化了监管能力。笔者认为，下一步电信监管体制改革的进程将是政监分开，使制定监管政策和执行监管政策的职能分开，这更符合市场经济规律，也符合国际惯例。二是电信市场监管队伍建设不到位。以某省为例，九个地区仅有十几个人员编制，平均一个地区监管人员还不到两人，再去掉必要的行政人员，很难满足电信市场执法监管工作的需要。

    4.电信市场监管执行能力有待提高。一是信息产业部针对电信市场的发展及时出台了较多的部颁规章和规范性文件，目前针对电信市场主要的违规行为基本都能找到相应的规范条款，但执行无力，效果不好，部省两级监管机构都存在贯彻落实执行力度不大，效果不理想的问题。其表现为一项政策出台后决策层指导监督不到位，执行层更难执行到位，如资费政策的执行情况。二是执法队伍知识结构不尽合理，需要充实。目前电信市场执法监管人员多来自企业，队伍中懂电信技术、业务的多，懂法律、行政管理、市场经济知识的相对较少，具有综合专业知识的人员少，这种人员队伍结构不利于电信市场的综合治理，降低了团队的执行能力。三是对电信市场监管质量缺少监督评估机制，致使一些监管工作留于表面。

    5.电信业务资费结构严重脱离市场实际，资费价格混乱，政府管制被动。一是电信业务资费标准落后于电信市场的发展。现代电信技术的进步、业务的创新以及市场经营规模的扩大都使电信业务经营成本大大降低。如移动基本通话费执行的是10年前的标准，过高的资费标准偏离了市场实际，也给电信市场监管带来了难度。二是电话网间计费原则结算办法和标准不合理，未形成市场的激励机制。如IP长途电话网间结算办法和标准，明显严重背离电信市场实际，极大地影响了主导电信运营商开展互联互通的积极性。三是电信市场价格混乱，据统计仅在某省，电信市场资费价格就有2000种。四是电信业务资费改革措施不配套、不明确，哪些电信业务资费价格应执行放开的市场调节价，哪些电信业务资费价格应严格执行市场管制的国家指导价或国家定价，国家应在法律上给予明确，仅靠规范性文件的规定缺少科学合理性和法律的依据，使其执行效果大打折扣。如《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》（204号文件）暗示今后国家可能要对电信业务资费实行上下限管制，但很多规定不具体，缺少科学性和法律依据，社会、企业和消费者对此都提出了质疑。

    6.省级通信监管机构依法行政监督管制能力薄弱，对政策认识不统一。一是监管队伍小，知识结构单一。二是对国家法规、政策认识理解不统一，导致国家政策执行不到位。行政实践中监管部门往往分不清哪些经营行为监管部门该管或让给市场去调节。如各省监管部门对国家政策的理解差别很大，甚至部门间都有差异，导致执行力度、效果不一样。三是缺乏有效的监管方法和理念。如监管实践中哪里发生违规行为就往哪里跑，疲于“救火”，缺少常效的监管机制和方法。四是对市场的控制协调能力差。如对违规行为的处理一般只习惯于调查取证开罚单，而忽视了市场环境的治理和违规行为形成过程的协调控制；只重视法律的处罚手段，而忽视了管制对市场经济的宏观调控过程，如对违规行为制止的时间、地点、范围、处罚尺度的控制。

    7.省级通信监管机构对贯彻落实国家的法律、法规、规范性文件缺少制度和机制保障。同时对电信市场恶性竞争的治理未形成长效的治理机制和有效的治理能力。往往只重视发生问题的事后调查处理，而忽视了事先防御制度和保障机制体系的建立。如对一些影响控制宏观电信市场经济方向和效果的重要违规行为的纠正和应急事件发现不及时、反应慢，由于担心企业不满意，碍于情面处理，态度不坚决，执行力度不大，影响了监管效果。

    8.通信企业依法经营意识不强，自我控制市场能力弱。一是部分电信企业法制观念不强，对国家有关法规、规范性文件和监管部门的依法行政置若罔闻，甚至公开抵触。二是电信企业受市场利益的驱动、竞争压力的影响，功利思想严重，忘记了国家、消费者的利益，甚至公然触犯法律破坏竞争对手的通信设施，砍断电缆，制造虚假信息欺骗用户，公开进行恶性竞争，严重违背价格标准，擅自降低电信资费价格，大打价格战。恶性竞争的结果加大了电信市场风险，给企业带来了危机。三是企业依法自我保护意识不强，未形成企业依法进行市场竞争、自律、相互监督的经营意识。四是企业主动相互沟通控制市场平衡能力弱，分不清哪些经营行为应由市场自我调控，哪些经营行为应由政府监管部门来依法规范。五是企业对国家电信市场政策和执行能力产生了信誉质疑，同时也对传统的行政监管模式和监管部门法律的权威性提出了挑战。

    二、提高省级电信监管机构管制能力的思考
    目前，“后退一步，站高一步”已成为电信市场监管部门的共识，“后退一步”就是把能通过电信市场自身调节解决的问题让给市场来解决；“站高一步”就是要求政府监管部门要站在市场管理战略的高度，发挥对电信市场经济的宏观调控引导作用，为创造公平、公正、健康、有序的电信市场秩序营造良好的竞争环境，提供社会满意的服务。“后退一步，站高一步”是统一的，是行政监管工作的两个方面，都要力求认识到位执行到位，宏观的电信市场要掌握好国家的经济发展命脉，做好调控工作，引导电信企业依法经营，培育公平、公正、健康有序的市场竞争体系；微观的电信市场要做好服务工作，要避免恶性竞争，制止违规经营行为。只有提高各级监管部门的执政能力，重视行政效果，才能发挥其对市场经济的杠杆作用，完成对电信市场全过程的监管工作，达到监管行为和效果的统一。事物具有内部性和外部性，双方互为条件，彼此相互作用，决定事物的发展方向和结果。就省级电信监管机构而言，国家层面和企业层面的不完善，属省级电信监管机构的外部性，应由国家、企业来解决，其环境将随着《中华人民共和国电信法》、《电信司法解释》的出台，电信改革改组的深入，竞争主体结构的改变，电信市场经济监管体制、制度体系的完善，政监的分开，3G许可证的发放，国家监管部门执政能力的增强以及电信企业法律意识的提高而发生根本的变化。这里仅就目前电信市场经济监督管制环境下如何发挥省级电信监管机构的内部性，创新监管方法、提高管制能力谈几点个人看法。

    1.提高电信市场管制能力要坚持以人为本的监管工作原则。，一是现阶段省级电信监管机构要慎用法律、行政、经济的处罚、处分手段。在保证监管效率和目标的前提下，能通过市场竞争机制解决的问题监管部门不要干预；能通过协调解决的问题监管部门就不要下整改通知；能通过下整改通知解决的问题监管部门就不要通报；能通过通报解决的问题就不要给处分、开罚单，力争把问题解决在事物形成的初期或发展的过程之中，把立足点放在为企业服务上，制止违规行为的效果上，监管目标的实现上，创造良好的竞争环境上。二是省级电信监管机构要把电信市场监管工作的着重点放在逐步建立电信市场经济的常效机制和制度体系上。通过建立一个制度，形成一个机制，规范一个市场领域，达到一个管制目标。一方面省级电信监管机构要依据相关法规、规章、规范性文件，帮助电信企业逐步建立竞争对手间的相互协调沟通的监督制度和机制体系，把法规、规章、规范性文件逐步细化为操作性强、更适合本省情况的制度和保障机制，用制度和机制来保证国家政策的贯彻落实。如互联互通、电信业务、电信建设竞争等方面都要建立相关的联系协调制度和机制，省、地市两级公司都要建立相应的制度和机制，确保企业间竞争沟通渠道的建立和畅通。积极鼓励企业建立自律机制，自觉开展工作，协调争取地级政府的支持，鼓励各地区成立地方电信企业协会，鼓励支持企业密切竞争关系，努力加强企业间的沟通，培育企业在管制市场经济条件下的自我规范调控能力，打造规范、有序的市场竞争环境，推动电信市场经济的成熟，力求一般性的市场竞争问题通过市场竞争制度和机制来解决。另一方面通过建立省级监管机构与通信企业间的沟通制度和机制，打造事先防范恶性竞争的治理体系。通过政府监管部门和企业间的沟通渠道及时掌握通信网互联互通、电信业务市场、电信建设市场等方面竞争中出现的影响控制宏观电信市场经济方向和效果的重要问题，发现影响宏观电信市场健康发展的控制点，在准确的时间、适当的阶段、合适的范围，针对重点问题及时加大电信市场的规范力度，重在效果，以一警千。

    2.提高电信市场管制能力要坚持电信市场监管工作以宏观控制电信市场发展方向为重点的原则。一是省级电信监管机构要把管制重点放在宏观电信市场控制上。新的形势下要求电信市场监管者要“站高一步”，应具有及时发现和制止那些对宏观电信市场发展和百姓利益损害大的违规行为，对那些影响宏观电信市场发展的恶性违规经营行为及时坚决加大处理力度，予以制止（如移动资费3+1、利用商务IP电话经营市话业务、国内IP长途不履行报备程序严重打折等违规行为），把握宏观电信市场发展方向。二是要提高省级电信监管机构监管职能部门对影响宏观电信市场走向违规行为的识别能力和控制能力。影响宏观电信市场走向的恶性竞争违规行为，对管制电信市场经济杀伤力极大，极易将电信市场经济引入危险的境地。因此，监管职能部门要对哪些竞争行为该管，哪些竞争行为不该管，哪些竞争行为需要由市场的力量来调整，哪些竞争行为需要监管部门来控制做到心中有数，及时发现和判断影响宏观电信市场走向的违规行为，及时处理，及时防范，从而达到提高省级电信监管机构行政能力和效果的目的。对企业、群众反映的重要信息，不能及时举证的要积极发挥监管职能部门的作用，运用监管部门行政执法授权，积极依法履行职责调查取证，把影响宏观电信市场走向的违规行为制止在萌芽中，避免把企业引入恶性竞争危险的境地，发挥行政监管对宏观市场的协调控制作用，保证电信市场的健康发展，树立省级电信监管机构的威信和形象。三是省级电信监管机构要主动培育企业对宏观电信市场的控制能力，积极引导电信业务经营者从维护国家、企业、消费者利益的高度，积极配合监管部门开展电信市场竞争监督工作，帮助企业分清哪些应是由市场竞争机制来协调解决的市场竞争行为，哪些应是由行政监督部门来依法解决的违规行为，提高企业对影响宏观电信市场走向违规行为的识别力，并尽力做好举证工作，及时与监管部门沟通，共同做好宏观电信市场走向控制工作。

    3.提高电信市场管制能力要坚持依法加大电信市场监管力度，重视监督管制效果的原则。一是坚决依法加大对电信资费、互联互通、屡次违规、群体围攻竞争对手、影响社会稳定、不服从政府监管部门监督管理等行为的治理力度。这些影响社会稳定、消费者利益、宏观电信市场走向的违规行为，对社会、人民、电信市场经济伤害极大，必须及时制止。各级电信监管机构不能畏难，更不能讲情面，要依法、大胆及时制止。二是省级电信监管机构要建立行政处罚执行情况跟踪制度。由执行处罚的电信监管职能部门负责，对其下发的整改通知、行政处罚等及时做好落实情况的跟踪工作，建立相应的监督跟踪细则，对那些到期不落实、不执行处罚决定，不服从政府监督管理、屡次发生恶性违规行为的企业要按制度程序坚决依法加大执行力度，直到纠正规范为止，保证行政法规、规章、规定的威慑作用，提高监管部门的执政能力，树立政府的执政形象，确保监管效果和目标的实现。三是省级电信监管机构要与各地区的通信企业建立专人负责联系制度。实践证明专人负责制，责任明确，利于熟悉情况，便于沟通，效率高。由省级监管机构指定专人分地区负责该地区电信市场的监督沟通工作，要敢于面对复杂的电信市场经济，依法主动深入市场开展工作，帮助企业间建立市场竞争沟通协调机制和制度，密切政企联系，促进电信市场经济进一步成熟，实现企业间，企业与政府监管部门间的动态良性互动。四是省级电信监管机构要及时总结电信市场监管经验，实施抓两头带中间的电信监管策略。既要重点抓好违规经营的重灾区，也要注重市场环境较好地区的巩固和监管经验的推广工作，积极及时做好各省级电信监管机构对电信市场监管经验的总结交流工作，用理性的典型电信市场竞争案例引导企业积极开展市场理性竞争；丰富监管机构和监管人员的经验，提高监管能力，推动电信市场经济的成熟。五是逐步建立省级电信监管机构各部门的执行能力和工作效果评估制度体系。要充分发挥省级电信监管机构行政、执法监督指导等综合部门的行政协调、考评、监督指导的作用（如建立监督工作效果考评制度、执法责任制度、重大问题沟通制度等），促进行政执法职能部门对电信市场反应能力、执行能力、驾驭能力、控制能力的提高，实现工作行为和效果的统一。六是继续加强针对企业相关人员的监管政策的宣传学习工作。通过法律、法规、政策的宣传学习，继续提高企业依法经营意识和自我规范能力，克服功利思想，使其知道哪些是规范的市场竞争行为，哪些是恶性市场竞争行为，哪些是电信市场经济发展过程中应及时依法制止的市场竞争行为，使企业提高对电信市场经济的自我调节能力、自我驾驭能力，树立正确的竞争观、发展观，处理好发展和竞合的关系，引导企业逐步建立依法经营的观念。

    4.提高对电信市场管制能力要坚持不断加强法制建设的原则。一是要进一步加强执法人员法律知识、执法程序、依法行政能力的培训和教育，明确执法责任的内涵，严格执行国家法律、法规，强化法律意识，保证依法行政，依法办事。二是要积极推进落实国家相关法规、规章、规范性文件制度的建设工作。国家的政策是针对全国制定的，各省的情况有所不同，因此，各省级电信监管机构还应积极结合本省实际依据国家法规、规章、规范性文件，制定适合本省的办法和制度，并建立相应的保障机制，把国家的政策细化，使其更具操作性、适用性，更适应本省的实际情况。

    5.提高对电信市场管制能力要坚持树立科学的人才观，积极实施培育人才，发现人才，引进人才，合理使用人才战略。一是要继续推动省级电信监管机构人员法律、法规、政策、经济、技术、行政等知识的学习工作，为适应新的复杂多变的电信市场经济监管工作的需要，监管工作者就要不断地提高行政能力，寻求新的工作思路，而新的能力和思路来源于学习。二是促进监管部门间的人才、信息交流，积极在实践中培育人才，提高监管机构整体执政能力。加强业务职能部门间人员、信息的交流，有利于监管机构整体认识的统一，人才的培养，监管部门间协调配合能力的提高以及团队资源的综合利用。现代管理科学的“木桶原理”说明行政能力的高低不仅在于一个人、一个部门行政能力的高低，还在于其之间的紧密配合程度。因此，促进部门间业务人员、政策信息的交流，增进部门间的相互了解，加强部门间的协调配合对提高省级电信监管机构团队行政能力是十分必要的。三是加强监管人员综合素质的培养，培养复合型人才。执行能力的提高关键是人的能力的提高。培养既懂法律知识，又懂行政管理；既懂电信技术、业务，又懂市场经济；会用市场经济、管制经济理论分析本省乃至全国电信市场经济的复合型人才是各级通信监管机构当务之急。而通过再学习和职能部门间人员的交流及人才的引进，是在现有条件下完善监管队伍知识结构体系，提高监管人员把握宏观电信市场经济方向，解决电信市场复杂经济问题能力，培养和打造既有实践经验又有法律、技术、经济、行政管理综合理论素养复合型人才，提高省级电信监管机构、团队依法行政能力的捷径之一。